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[12]详见《清朝文献通考》卷4。
[13]《石渠余纪》卷4《纪劝垦》。
[14]乾隆三十八年十二月戊子谕,《高宗实录》卷978。
5永不加赋政策的完结
被边缘化的传统政策,除土地开垦以外,还有传统的赋税蠲免政策。
清人入关之始,即揭示了&ldo;不加赋&rdo;政策,并作为一条&ldo;祖训&rdo;留存下来。但苦于战时经费不足,三藩平定以后,方得以实施。仅康熙一朝,即免除税银一亿四千万两有余。
康熙五十一年,决定&ldo;滋生人丁永不加赋&rdo;,把丁银固定在当年水平。雍正年间&ldo;摊丁入地&rdo;,丁银全部摊入田赋,一举取消了历时数千年之久的人头税(吾人亦可称之为十八世纪&ldo;现代化&rdo;的措施之一)。
乾隆初年,一面废除了各地大量的杂税负担,同时,&ldo;永不加赋&rdo;的原则又被推广到田赋方面。雍正十三年十月,朱轼曾疏请&ldo;民间田地丈量首报,宜一并永远停止&rdo;。次年临终遗疏,复言:&ldo;国家经费,本自有余,异日倘有言利之臣,倡加赋之说,伏祈圣心乾断,永斥浮言,实四海苍生之福&rdo;。[1]其奏疏曰:
夫地丁二项本属一例,从前圣祖仁皇帝念生齿繁盛,特命编审之年,但查人丁户口之数,不必加增丁银,著为定例。则民间田地正赋既有定额,何用苛求。……若此区区报垦之粮,于国赋曾何加于毫末乎?臣愚以为不但丈量不可行,即劝令据实自首亦可不必。[2]
提出&ldo;地、丁二项本属一例&rdo;,丁银既已固定,田赋何必继续报增?清代的土地开垦,本意本非为增加税收,[3];雍正十二年河东总督王士俊奏报垦荒事宜;&ldo;臣恭绎谕旨(按:指雍正元年鼓励垦荒谕),总以开垦为足民本计,非欲增收课赋。&rdo;朱批:&ldo;嘉是览之&rdo;(《雍正朝汉文朱批奏折汇编》,25册955页);乾隆十三年五月陕西巡抚陈宏谋奏:&ldo;朝廷恩意,惟在尽地利以养穷民,不在复荒额而增赋税&rdo;(第一历史档案馆档案,1143号)。)如此则不仅不须清查田亩,而是直欲将&ldo;田赋&rdo;也像&ldo;丁银&rdo;一样固定化了。
朱轼的建议,经乾隆四年的再度讨论,对乾隆五年&ldo;零星地土&rdo;、&ldo;免其升科&rdo;的决定,起到了极其重要的作用。同时,它也标志了清初&ldo;轻赋&rdo;和&ldo;不加赋&rdo;的政策,中经康熙朝的&ldo;滋生人丁永不加赋&rdo;、雍正朝的&ldo;地丁合一&rdo;,到乾隆初年,终告完成。
尽管后代经济史家对清代这种固定预算制度非议颇多,但它却成为清代一大&ldo;德政&rdo;。另一方面,政府又像康熙朝那样开始普免田赋,其中第一次即发生在乾隆十年,《巢林笔谈》:
诏下之日,万方忭舞。自上嗣服以来,大赦积逋,再减浮赋;岁收稍薄,辄费天庾;水患偶乘,动支国帑。天地犹有憾,皇仁蔑以加矣。[4]
据统计,乾隆朝各项蠲免,前后共达白银二亿余两。[5]但就经济发展、解决人口问题来看,蠲免政策就显得不够积极,方向也不够明确,因此不能没有一套经济发展的对策出台。
[1]《清史稿&iddot;朱轼传》。
[2]乾隆四年十月二十五日讷亲奏,国家第一历史档案馆档案,户科0059。
[3]如雍正二年闰四月在署广西巡抚韩良辅奏折上的朱批:&ldo;此奏之可嘉,不可尽述。此开垦一事,……只要以百姓作利为念,钱粮起科皆末节也&rdo;(中国第一历史档案馆编《雍正朝汉文朱批谕旨汇编》,2册947页[4]龚炜:《巢林笔谈》卷4。
[5]周远廉:《乾隆皇帝大传》,河南人民出版社,1990,页69;白新良则认为共有二亿三千万两,《乾隆皇帝传》,百花文艺出版社,2004,页166;亦有学者提出一亿四千万的数字,大约是将五次普免的银两数目,误认为总共蠲免的数额了,之外尚应计入三次漕粮及其他各种蠲免的数字。
6新的农业发展政策的形成
在传统政策被边缘化的同时,一套新的人口对策,即农业发展政策形成了。它不是针对明清鼎革之际的&ldo;恢复时期&rdo;,而是为以后的&ldo;和平时期&rdo;,特别是在人口日增,耕地开发殆尽的情况下,为如何发展经济寻找出路的。
发现人口问题之后,圣祖曾说:&ldo;户口殷繁固是美事,然当预筹安养之策&rdo;。是后清廷一直积极寻找相应的经济对策,如欲农民改变&ldo;但狃于种地&rdo;的旧习,重视农耕以外的他种经营,因地制宜,发展畜牧业(康熙五十五年谕)。又提倡农桑之外,发展&ldo;山泽园圃之利、鸡豚狗彘之畜&rdo;,从多方面展宽农业的经营方向(雍正二年谕、《圣谕广训》),等等。
乾隆二年五月庚子,令编纂农书《授时通考》(乾隆七年成书),以农桑为致治之本。同时,谕王大臣等:
良以食为民天,……而黍高稻下之宜,水耨火耕之异,南人尚多不谙,北民率置不讲。此非牧民者之责,抑谁之责欤?命重农务本,将见俗返醇朴,家有盖藏,然后礼乐刑政之教,可渐以讲习。
乾隆三年十二月,上谕:
《周礼&iddot;太宰》以九职任万民,其二曰园圃毓草木,可以知所当务矣。……小民识见短浅,不能虑及久远,必须良有司感之以至诚。使官民上下,情意流通,有言必信,奉令承教,出于自然。行之既久,渐臻家给人足之风。
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